Sintesi

In questo post si critica un approccio normativo che impone ai dipendenti pubblici una modalità di lavoro basata sulla descrizione prescrittiva dei compiti da svolgere. Sostengo che questo è il motivo fondamentale per la generale arretratezza ed inefficienza delle pubbliche amministrazioni. Introdurre modalità organizzative che diano maggiore libertà ai dipendenti pubblici porterebbe ad un forte incremento di produttività di enti che hanno un’enorme importanza per le sfide di questo periodo storico.

Come molti colleghi in questa fase dell’anno sono impegnato nello svolgimento dei test di ingresso per studenti che vorrebbero iscriversi all’università. Come molti sanno alcuni corsi di laurea, come Medicina, hanno un numero massimo di posti disponibili molto inferiore al numero di candidati che vorrebbero studiare, quindi è necessario svolgere una selezione.

Pochi però sanno che la stragrande maggioranza dei corsi di laurea NON si trovano in questa situazione, vi sono cioè abbastanza posti disponibili per tutti gli studenti che vogliano farlo. La legge 240 del 2010, legge “Gelmini” di riforma del sistema universitario, tra molte altre assurdità impone anche ad ogni studente di svolgere un test per potersi iscrivere, anche quando non vi sia la necessità di una selezione. 

Una domanda che ci si dovrebbe porre è per quale motivo l’Italia, un paese con il più basso numero di laureati dei paesi OCSE, rende così difficoltosa l’iscrizione all’università. Ci sarebbe anche da domandarsi perché dai tempi dell’approvazione della riforma universitaria è stato tagliato quasi il 20% dei docenti di ruolo a fronte di una domanda (e necessità) di laureati crescente. Lo scopo del post è però un altro: denunciare i costi, diretti ed indiretti, delle assurdità burocratiche che infestano le nostre pubbliche amministrazioni e proporre una soluzione di principio. Per maggiore chiarezza userò alcuni esempi della mia esperienza nel mondo universitario.

Costi senza benefici

Per lo svolgimento del test di ingresso vengono impegnate decine di persone per diversi giorni ed è necessario acquisire o impegnare infrastrutture costose. Inoltre, gli studenti candidati sono spesso obbligati a pagare una tassa per contribuire ai costi di svolgimento del test. Complessivamente, il sistema paese spende quindi milioni di euro per valutare studenti prima che dell’inizio dei corsi di studio, durante i quali verrano poi regolarmente valutati in base alle capacità dimostrate durante gli esami. 

Di fronte a questi costi, quale è il vantaggio prodotto? Supponendo che i test “funzionino” (ipotesi, peraltro, tutta da dimostrare) il risultato sarebbe di indicare agli studenti eventuali carenze che potrebbero pregiudicare la loro capacità di seguire le lezioni con profitto. Qual’è il vantaggio (eventuale) di questo risultato per il sistema paese? 

Lo scopo dichiarato dei test non selettivi è di indicare agli studenti quali iniziative intraprendere per colmare eventuali lacune, come ad esempio approfondire alcune materie con dei pre-corsi appositi oppure seguire una determinata sequenza di studio. E’ probabile che la maggior parte degli studenti siano coscienti del proprio stato di preparazione rispetto alle necessità richieste dal corso di studi e quindi la maggior parte di chi ne avesse bisogno seguirebbe comunque le indicazioni suggerite anche se fossero su base volontaria. I “costi” sistemici di una assenza dei test, o di una sua applicazione volontaria e non obbligatoria, sarebbero costituiti quindi dalla presenza di studenti che avrebbero avuto bisogno di misure addizionali in preparazione delle lezioni regolari ma non le hanno adottate. E’ plausibile pensare che il numero di questi soggetti sarebbe minuscolo, particolarmente se fossero predisposti materiali informativi adeguati. In conclusione, credo sia possa affermare con certezza che in questo caso la legge impone costi milionari in cambio di vantaggi, di fatto, inesistenti.

Chiunque abbia frequentato le pubblica amministrazioni italiane è in grado di testimoniare di decine di casi analoghi. Sempre nel mio ambito, quello accademico, sono leggendarie le procedure richieste per effettuare piccoli acquisti mediante fondi personali, procedure che richiedono decine di ore di lavoro amministrativo per l’acquisto di prodotti i cui prezzi sono immediatamente disponibili via web, risultando spesso nell’obbligo di scelta per offerte più care rispetto ad un banale ordine online.

In generale, i casi citati sono esempi di una stortura nazionale che ha effetti deleteri a tutti i livelli. Agli occhi di chi, come il sottoscritto, lavora da anni in una pubblica amministrazione, anche senza essere un esperto di diritto non può che maturare la convinzione che la legislazione amministrativa italiana è caratterizzata da una totale assenza di interesse per l’efficienza operativa, definisce cioè le condizioni da soddisfare senza alcun riguardo per i risultati netti, cioè vantaggi meno costi, prodotti dalle procedure previste. E’ necessario iniziare ad applicare il principio che ogni disposizione amministrativa o legislativa contenga una valutazione, anche solo approssimativa, dei costi e dei vantaggi prodotti. Nel caso di un evidente sbilanciamento dei primi rispetto ai secondi si dovrebbe avere la possibilità di adottare alternative più efficienti. Un risultato del genere si può generare mediante un cambiamento “filosofico” con il quale si definiscono le normative che regolano il funzionamento delle amministrazioni pubbliche.

Prescrizione vs. Obiettivi

In moltissimi casi è evidente non ha senso avere norme prescrittive, che cioè descrivono procedure da seguire scrupolosamente a prescindere dal contesto in cui vengono applicate. Sarebbe al contrario necessario prevedere una ampia discrezionalità procedurale definendo nella norma solo gli obiettivi e le conseguenze a posteriori. In altri termini, le norme dovrebbero essere scritte in termini quali: “fate come volete, il risultato deve essere X che verrà valutato nel modo Y”. La legittimità dell’operato sarà quindi valutato non dall’aver seguito i passi formali definiti dalle norme, ma dall’aver raggiunto un risultato finale giudicato accettabile, dove la definizione di accettabilità è una delle responsabilità della gerarchia dirigente della struttura interessata. 

Per tornare agli esempi precedenti, la norma sui test non selettivi avrebbe dovuto prevedere l’indicazione generica che gli atenei devono adottare misure per limitare per quanto possibile il numero di studenti che arrivano a seguire lezioni senza avere le necessarie basi. A seconda dei corsi di studio i responsabili avrebbero avuto l’opportunità di prendere i necessari provvedimenti se ritenuto necessario. I controlli si sarebbero potuti facilmente effettuare mediante, ad esempio, il calcolo automatico del rapporto tra studenti iscritti al primo anno ed esami superati. I corsi di laurea con valori estremi di questo indicatore avrebbero la chiara indicazione della necessità di eventuali aggiustamenti, che si potrebbero facilmente trovare imitando le procedure adottate da istituzioni in condizioni simili e risultati migliori.

Allo stesso modo, si potrebbe facilmente liberalizzare le procedure per le piccole spese richiedendo banalmente che il responsabile dichiari formalmente, sotto la propria responsabilità, il criterio adottato per la scelta del fornitore ed il risultato raggiunto . Eventuali frodi o errori marchiani sarebbero facilmente eliminati, o ridotti a rare eccezioni, prevedendo pene sufficientemente severe per i colpevoli trovati mediante controlli a campione. Nel suo insieme, i costi dovuti ad eventuali prezzi lievemente più alti ed alle rare frodi che non venissero scoperte sarebbero risibili rispetto al risparmio generato dall’eliminare l’imponente attività amministrativa richiesta dal rispetto delle procedure.¹  

PP.AA. Efficienti e Creative

Adottare il principio generale per cui la normativa stabilisce il risultato desiderato (ed il sistema di controllo) lasciando la massima libertà procedurale per il suo perseguimento alle amministrazione avrebbe un ulteriore vantaggio, assai rilevante. Si stimolerebbe la creatività del personale delle pubbliche amministrazioni nel cercare procedure sempre migliori, che potrebbero essere pubblicizzate e quindi diffuse tra le altre amministrazioni innescando un processo virtuoso di competizione innovativa tra diverse amministrazioni. Il risultato sarebbe una migliore valorizzazione del personale ed una amministrazione flessibile ed in continuo miglioramento. Al contrario, la situazione attuale obbliga il personale a seguire ciecamente le procedure previste da norme che, nel migliore dei casi, riflettono le migliori pratiche al tempo della loro approvazione. Nel peggiore, capita spesso che le norme sono reciprocamente incoerenti creando incertezza e confusione creando ritardi o blocchi nelle azioni della struttura. Data la lentezza nella approvazione di nuove norme capita molto spesso che le pubbliche amministrazioni siano costrette a seguire procedure evidentemente obsolete o comunque inadeguate, ingessando quindi l’attività amministrativa e sminuendo il ruolo del personale.

Lasciare libera una unità di raggiungere un determinato risultato senza i vincoli imposti da procedure prescrittive, al contrario, stimolerebbe il personale a trovare soluzioni sempre migliori, rendendo l’amministrazione più efficiente ed il lavoro più gratificante. Per funzioni complesse caratterizzate tanti aspetti sarà necessario una dirigenza che sia in grado di valutare i diversi modi di affrontare il problema con le risorse disponibili. Anche, e forse più rilevante, i dirigenti avrebbero un ampio potere discrezionale con la possibilità di cercare modi sempre migliori per organizzare il lavoro della propria struttura e confrontarsi con i propri dirigenti gerarchici per assicurare una azione globalmente coerente. Inoltre, la dirigenza avrebbe il compito di tenere i contatti con il mondo esterno in modo da poter valutare comparativamente il valore del lavoro svolto, diffondere le eventuali innovazioni che potrebbero essere utili altrove, e recepire idee nuove che potrebbero essere applicate dalla propria struttura. In questo modo il lavoro di dirigente pubblico sarebbe altamente attraente aumentando le competenze attratte da lavori nel settore pubblico.

Un compito fondamentale della dirigenza consiste ovviamente nella valutazione dell’operato delle unità di cui è responsabile. Contrariamente a quanto avviene ora, in cui la valutazione si basa sul rispetto formale dei compiti assegnati risultando essenzialmente inutile come incentivo² la dirigenza dovrebbe avere il potere e la responsabilità di identificare i metodi migliori per effettuare le valutazioni degli elementi che dirige e, a sua volta, essere soggetta alla valutazione da parte dei propri superiori.

Uno dei miti riguardo alle organizzazioni pubbliche è che l’impossibilità di licenziare, o comunque la rigidità dei contratti, rende impossibile motivare il personale. Questa opinione è falsa per due motivi. Primo, perché la rigidità dei contratti riguarda esclusivamente il personale operativo dei livelli più bassi, quindi non vale per i livelli superiori. Secondo, perché la minaccia di applicare misure punitive è solo uno dei tanti strumenti per incentivare il personale di una organizzazione, ed è dimostrato che non sia assolutamente il più efficace³. L’uso di incentivi positivi come quelli basati sull’assegnazione di compiti più gratificanti, favorire la collaborazione e quindi la creazione di un ambiente di lavoro piacevole, avere la possibilità di osservare i risultati del lavoro svolto, e molti altri strumenti permettono di rispettare i vincoli contrattuali e, senza costi aggiuntivi, motivare il personale a dare il meglio delle proprie capacità.

Conclusioni

L’attuale contesto storico è caratterizzato da una serie di crisi strutturali, quali il cambiamento climatico, l’instabilità finanziaria, l’incremento costante della disoccupazione causato dalla sempre maggiore automazione, i conflitti nazionali e di classi sociali con enormi conseguenze in termini di movimenti migratori e crisi economiche. Tutte queste crisi, tanto più la loro presenza contemporanea, richiedono il recupero di un forte ruolo di guida da parte di organizzazioni statali per gestire gli interventi economici, sociali, tecnologici, sanitari, ecc. richiesti per affrontare queste crisi. E’ quindi necessario predisporre un metodo di organizzazione delle strutture pubbliche che sia adeguato ai compiti che devono assumere.

Negli ultimi decenni in Italia il ruolo dei dipendenti pubblici è stato fortemente sminuito a causa della implicita convinzione che l’efficienza organizzativa può essere ottenuta esclusivamente da entità stimolate dal profitto. In realtà la letteratura economica ha da tempo riconosciuto che le motivazioni e l’efficienza del personale dipendono dal contesto lavorativo locale, non dalla natura e dal fine ultimo della organizzazione.

In questo contributo ho sostenuto che le pubbliche amministrazioni sono ingessate da una filosofia normativa che impone inefficienze e deprime le loro potenzialità a causa di un approccio prescrittivo di regolamentazione dei rapporti di lavoro e dei compiti dei dipendenti pubblici. Anche se non è certamente una condizione sufficiente è comunque una necessità per garantire al paese la funzionalità di strutture che saranno sempre più necessario nel prossimo futuro.

1. E’ da notare che il legislatore è ripetutamente intervenuto per cercare di alleviare questi problemi tentando soluzioni compatibili con la normativa generale sugli acquisti. E’ opinione diffusa che, per quanto benvenuti, questi emendamenti non hanno risolto completamente il problema ed anzi hanno creato ulteriori difficoltà agli uffici amministrativi. [↩]
2. Si veda, ad esempio, questo studio della Banca d’Italia [↩]
3. Si veda, ad esempio, lo storico contributo del premio Nobel H.A.Simon. [↩]